有機・基準・認証 問題の整理と提起～ＪＡＳ法改正案をめぐって

[ 1999年05月09日 レポート ]

事務局・ 牧下圭貴

　1999年３月、第145回国会において、農林物資の規格化及び品質表示の適正化に関する法律（ＪＡＳ法） の一部を改正する法律案が農水省食品流通局より提出されました。この法改正には、 93年の有機農産物等表示ガイドラインの流れから有機農産物等の検査認証・表示制度が新たに盛り込まれています。 法制化が明らかになった昨年から、「有機」農産物、食品の生産基準や認証についての勉強会、研究会、ひいては、 実際の認証機関設立に向けての動きが各関係方面で活発になっています。しかし、その実態はいまだよく分からないままで、どこに問題があり、 どのようになるかの検証は行われていません。
　そこで、本稿では、ＪＡＳ法改正案の段階ですが具体的な法案や審議経過をもとに、基準と認証について整理し、問題点と運動の提起を試みます。

１　ＪＡＳ法改正案の骨子と目的、背景

　農水省食品流通局が出している資料によれば、今回の改正には大きく３つの特徴があります。
　ひとつは、全生鮮食料品についての原産地表示であり、これまで青果物では９品目のみとされてきたものの対象が広がることになります。
　ふたつめが、今回取り上げる「有機食品の検査認証・表示制度の創設」であり、３つめが、ＪＡＳ規格制度の見直しです。３つめの見直しは、 国際整合化や従来の登録格付機関による格付方法の変更や登録格付機関に公益法人等以外の参入を認めるとしたものです。
　今回の法律改正の背景には、ＷＴＯ（国際貿易機関）体制により世界的に進められているハーモナイゼーション（調和化・国際整合化）があります。 コーデックス委員会などが定めていく食品生産規制や表示規制に対し、国内法を整備するという目的は明らかです。
「有機」食品・農産物についても、コーデックス委員会で、「有機（オーガニック）」基準が協議されており、先の「表示ガイドライン」同様に、 国際規格への対応が背景にあることは間違いありません。とりわけ近年の有機・オーガニック「ブーム」では、 外食産業などが取り組みを拡大していることから、輸入オーガニック食品の需要が高まっており、また、 輸出側もひとつの商機とみていることは間違いありません。
　この「ブーム」を否定することはありませんが、有機農業運動にあるような自給や国内の自然環境保全、食料生産のあり方とは一線を画しており、 手放しで喜べる状況ではありません。
　そして、今回のＪＡＳ法改正についても、国際規格化や「ブーム」を背景にしたまがい物規制を理由としており、「表示行政」 の枠を超えるものではありません。つまり、国内の農業政策や食料政策として「有機」農産物・食品を推進するという意味はなく、 農業政策に反映される可能性が低いことは、もっとも大きな問題です。


２　ＪＡＳ法改正案にある「有機」表示規制

　ＪＡＳ法改正案には、「有機」食品の検査認証、表示について条文が記載されていますが、実際の方法や内容などについては、 法案成立後の政令や省令、通達が発表されないことには判断ができません。
　ただし、この「有機」表示規制については、「有機食品の検査・認証制度検討委員会」で審議されており、その報告は公開されています。また、 農水省が発行する『ミニレター』169号に、概要が記載されていますのでそれらを元にまとめます。

●対象
　

• 有機農産物…生鮮と加工品が対象です。生産基準は、コーデックスにある程度準拠したものになる見込み。
• 有機畜産品、水産品…当面は、対象外。 いずれコーデックスなどとの整合性を持ちながら対象になる可能性があります。
• 従来の特別栽培品（減農薬など）…当面は、ガイドラインのまま。いずれは、対象になる可能性があります。

●基準

　今回対象となる「有機」食品・農産物については生産基準が公的に設けられます。現在、コーデックス委員会でも「有機（オーガニック）」 の生産基準が議論されており、それに準拠しつつ従来の表示ガイドラインと同様に農水省が基準を決定し、発表するという方法がとられる見込みです。

●検査・認証

　従来の表示ガイドラインでも、生産者の他に「確認責任者」の存在が求められていました。しかし、 生産者と確認責任者が同一というケースもありました。
　今回の検査・認証は、第三者によるものとされます。ここでいう第三者とは、生産、流通、消費に直接関わらず、 公平な判断ができる者という観点です。
　この第三者認証機関は、登録認定機関として国もしくは、国が指定する機関が認定することになり、 自治体や公益法人以外に民間会社なども対象となる見込みです。
　検査については、国もしくは国が指定する機関により認められた者が検査員となり、ほ場を検査することになる見込みです。
　検査員と第三者認証機関の関係については、今のところよく分かりませんが、ふた通りの可能性があります。ひとつは、 ＩＳＯなどにおける検査員と認証機関の関係と同様にそれぞれが独立して機能し、検査員の検査結果を認証機関が判断する方式の場合です。 もうひとつは、検査員が特定の認証機関に属する場合が考えられます。
　認証にあたっては、認証機関がほ場ごとに「生産者」を認定し、生産者の生産物に「有機」表示を認めることとなる見込みです。

●表示

　ＪＡＳ法では、懲役や罰金といった罰則付きの表示規制が行われます。
「有機」の言葉は、指定された表示方式でのみ使えることになります。特定ＪＡＳの制度により、それまでの「無添加ハム」が、指定表示では 「無えんせきハム」となり、枠外でも「無添加」の表示に一定の規制がかかりましたが、同様に、「有機」 用語の使用について一定の規制がかかることになります。また、類似表現についても、一定の規制がかかることは考えられます。
　ただし、「有機堆肥をたっぷり使った」という文脈上の表現や「●●有機生産組合」といった名称については、規制しにくく、 規制されるかどうか分かりません。将来、公正取引協議会などがつくられることで、業界自主的な広告表示規制が生まれ、表示が規制されたり、 使用しにくくなるかも知れません。

●輸入品
　輸入「有機」食品・農産物については、海外で同様な表示規制を持つ国からの認定を受けた輸入品は、その認定を国内認定と同様に扱う形で、 表示が認められることとなる見込みです。これにより、アメリカ、ヨーロッパなどからの輸入増加の可能性があります。

　いずれにしても、現段階では憶測の域を出ず、法律が改正され、政省令などが出された時点であらためて整理する必要があります。


３　認証システムを考える

　今回の「有機」表示では、「第三者認証」という言葉が繰り返しでてきます。これについて、提携米ネットワークでも２度の勉強会を持ち、 現在日本で独立検査員協会のメンバーとして実際の検査を行い、また、ＪＯＮＡ（日本オーガニック＆ナチュラルフーズ協会） の事務局でもある藤井淳生氏から詳しい解説をいただきました。
　それをふまえて、「認証システム」について整理します。

●「第三者認証」とは何か

　欧米では、「有機（オーガニック）」認証に限らず、さまざまな製品が規格化され、製造工程などの「第三者認証」が行われています。
　第三者とは、製造者や加工者などの「供給者」や、消費者、流通業者などの「需給者」から独立した、それぞれとは利益関係にない存在のことです。
　第三者認証の具体的な手続きは「認証システム」と呼ばれます。認証システムは、認証機関に対する申請と検査官による検査・確認、そして、 認証機関による認証手続きの繰り返しです。これにより、民主的で客観的・公平な認証を行い、供給者・需給者の信頼をつくるものです。
　この第三者認証は、製造物の規格統一やＰＬ法（製造物責任法）に対する必要から普及しているとも考えられます。つまり、ある「基準」 に沿っていることの認証を受けることで、製品は流通しやすくなりますし、万が一事故などが起こった場合にも、認証を受けていれば、 その際の確認手続きで製造・流通過程のどこに原因があったのかを突き止めやすく、適切な対応がとれるからです。一般に欧米は、 契約社会と言われますが、責任関係をはっきりさせる点からも、客観的認証手続きが必要になっていると考えられます。

　ちなみに、製造者や加工者などの供給者が、ある「基準」に対して認証を行うと「自己認証」（第一者認証）になります。
　供給者と需給者がある「基準」に対して認証を行うと「相互認証」（第二者認証）となります。
　提携米で言えば、自己認証とは、「提携米」基準にのっとって、生産者が「このほ場は基準にのっとって生産している」として、「提携米」 表示をする場合です。
　相互認証とは、「提携米」基準にのっとって、生産者と消費者・団体からなる「理事会」が確認・認証する場合です。 現在の提携米ネットワークでは、この形式をとっています。

●基準と認証

　本来の認証システムは、手続きのしくみです。つまり、有機農産物基準の認証システムも、ＩＳＯ14001（環境マネジメントシステム） の認証システムも、本質的には同じでいいのです。いいかえれば、ある「基準」に沿っているかどうかを確認する手続きが、認証システムです。
　では、「基準」とは何でしょう。誰が、どこで、どのように決め、運用するものなのでしょうか。
　認証と同様に基準についても、民主的で客観的・公平なものであるのが前提です。
　基準は、利害関係者の調整により決められます。つまり、「有機」であれば、生産者と消費者、流通、加工業者を中心に決めることになります。
　少なくとも、決定までのいずれかの段階で、基準に関係するすべての人が関係できるような手続きが必要です。
　基準と認証システムの関係は、立法と司法の関係に似ています。基準は法律と同じく関係者によって協議され、決定されます。そして、 認証システムは、司法と同じく基準に合致しているかどうかを判断します。認証システムは、基準が変わっても手続きを変えません。
　このような点から、有機農産物の基準と認証問題に対しても、基準問題と認証問題を分けて整理する必要があります。


４　問題提起

●認証システム

　有機農産物等表示ガイドラインでは、相互認証や自己認証が認められていました。今回のＪＡＳ法では、それが第三者認証になります。また、 民間会社などの参入も認められます。しかし、第三者認証といっても、いくつかの疑問があります。
　まず、第三者認証機関の客観性・公平性が確保されるかどうかが極めて問題です。
　すでに、ＪＡＳ法改正をみこして、新潟県や山形県では有機農産物等の認証制度を導入しています。この概要を紹介します。

１　新潟県有機農産物等認証制度
　ここでは、現在のガイドラインを前提として、有機農産物、転換期間中、特別栽培農産物を認証することになっています。「基準」 は現在のガイドラインです。「認証」は、地域認証委員会が行います。この委員会のメンバーは、消費者、流通関係者、市場関係者、農業団体職員、 市町村職員、農業改良普及センター職員、農政事務職員となっており、まったくの利益関係者であり、第三者ではありません。「検査官」 に該当する現地確認チームについても、地域認証委員、市町村、農協等で組織されることになっており、また、 確認責任者の確認を重視するものとなっています。
　これでは、新潟県の認証制度は、決して第三者認証と呼べるものではなく、また、認証システムとしてもおそまつなものと言わざるを得ません。

２　山形県有機栽培米及び特別栽培米認証制度（案段階）
　こちらは、米だけの認証制度を予定しているようです。「基準」はガイドラインであり、有機栽培米、転換期間中、特別栽培米が対象になります。 「認証」は、認証審査会が行います。この審査会メンバーは、学識経験者、実践農業者、県農協中央会、県経済連、県庄内経済連、 県米穀集荷協同組合、米穀卸売業者、小売業者、消費者代表、県農業技術協会の役職員、 県関係行政機関の職員から審査会会長が選任するとなっており、会長は、審査員の互選で決められます。新潟県の基準同様、 まったくの利益関係者であり、第三者ではありません。また、書類以外の「検査」については、審査会が「確認できる」という項目だけであり、 独立性もありません。
　とりわけ、山形県の認証制度案で問題なのは、対象を生産調整達成見込み者に限定していることと、 いわゆる系統出荷者と非系統出荷者で費用負担に差をつけている点です。これらは、「有機」とはまったく関係のないところでの差別的規約であり、 非民主的なものです。
　
　新潟県、山形県のいずれをみても認証制度以前の問題です。検査に対する細目の案はなく、情報開示や秘密保持のルールもなく、 再審査要求のルールもありません。
　この２県の例にみられるように、既存のＪＡや自治体関係で第三者認証機関として登録し、認証を受け付けるケースが増えることは予想されます。 一方、農水省（または、認証機関登録を行う公益法人）側も、第三者認証を打ち出してはいますが、新潟・ 山形の例にみられるような公正な認証団体といえないものに対しきちんとした対応ができるのか、疑問です。
　現段階のＪＡＳ法改正案では、認証機関や検査官の認定などについては明らかではありませんが、新潟、山形の例をみるにつけ、 第三者認証機関の客観性・公平性に対しては注意が必要であると痛感します。

●基準

　日本における有機農産物「基準」のもっとも大きな問題点は、そこに農業政策がないことです。ＪＡＳ法改正の部分であったり、 所轄が農水省食品流通局であるように、あくまで表示行政としての対処であり有機農業に対する農業政策の反映ではありません。
　国内の農業生産、食料生産に対し、有機農業をどのように位置づけ、振興し、発展させるのか、そのような理念のないなかで「基準」 が決められます。
　現状では、農水省の表示ガイドラインに100％適合する「有機農産物」は、国内でも数パーセントないのではないかとされています。
　これまで市民運動や農業運動として取り組んできた「有機農業」は、 農業そのものを農薬や化学肥料に依存しない環境と調和した食料生産とするために農法を考え、明文・ 非明文的な基準をもって一歩ずつ前進してきました。たとえば、米の除草剤１回使用に対して過程的に認め、 除草剤を使わない生産技術達成を支援することで、取り組む生産者を増やしてきました。
　今回のＪＡＳ法改正は、農業政策なき、理念なき「有機」の規制管理であり、輸入有機農産物の流入により、 国内有機農業の発展が阻害される可能性もあります。

●表示

　本制度は、ＪＡＳ法の範囲内で施行されます。そのため、表示にいわゆる「ＪＡＳマーク」を基本とした「有機農産物」 表示が統一表示として求められる可能性もあります。また、「ＪＡＳマーク」ではなくても公的統一表示となることは十分予測できます。そうなると、 認証の信頼性は、マークを見ただけでは判断できません。また、生産者、認証団体はそれぞれの意図から独自の表示マークを併記することも考えられ、 マークの氾濫と混乱が起こる可能性もあります。


５　「有機」農産物の流通は変わるか

　ほとんどの団体や生協では、今回の公的な「有機」基準に該当するものとしないものを扱っています。そこで、仮に基準と認証システムを公的な 「有機」を前提として場合分けをしてみると以下の通りになります。


　１　有機と非有機の場合分け　

●有機
「基準」……………公的に決まるであろう。
「認証システム」…認証機関は公的に認められたところ。検査員も同様。
「表示」……………公的に決まった表示。

●独自基準（非有機）～例：提携米
「基準」……………任意
「認証システム」…任意（二者でも、三者でもかまわない）
「表示」……………任意だが、「有機」や将来の「特別栽培」での規制はある。

●有機と独自基準（非有機）を同時に行えるか？ ～可能だが、以下のようになる。
「基準」……………有機は公的、非有機は、独自基準（任意）。
「認証システム」…認証機関は公的に認められたところ。検査員も同様。
「表示」……………有機部分は、公的な表示。非有機部分は、別途。

　２　基準と認証、表示　

• 公的「有機」より厳しい基準… どこの認証システムでも認証可。有機表示も可、独自表示を別途つけることも可。
• 公的「有機」より甘い基準… その基準での認証を請け負うところでは、認証可能。有機表示は不可、独自表示は可だが、有機関連表示は不可。
• 「有機」とは関係ない基準… その基準での認証を請け負うところでは、認証可能。独自表示は可。有機関連表示は不可。

　３　認証システム（予測）　

• 有機認証… 有機のみ認証する第三者認証。公的に認められる。
• 有機含む認証システム… 有機の認証も行い、他者の独自基準も認証を行う第三者認証。　有機部分について公的に認められる。
• 有機外独自認証… 有機を対象外として、独自「ブランド」の認証を行う、二者認証。信頼性が問われる場合有り。 公的制度とは関係外。

　次に、消費者、生産者、流通団体（生協）の対応を場合分けして予測してみると次の通りになります。


　１　消費者にとっての基準・認証　

★生産者→消費者（産直提携） の消費者

• 個人的信頼関係なので、基準や認証はなくてもいい
• 公的有機や認証が言われはじめると、基準（栽培方法）などについての関心は高まる。

★生産者→流通団体（生協・団体） →消費者　の消費者

• 団体によって消費者心理も異なる
• 公的有機や認証に対して関心が高まることも考えられる。

★一般の消費者

• 提携米が消費者にとっては「有機」的側面をもつ以上、消費者は基準などについての関心を持つであろう。 基準・認証はある方が安心感、信頼になる。

　２　生産者にとっての基準・認証　

★公的有機のみの生産者
　

• どの認証システムでも可。
• どの流通者も公的表示で対応。

★公的有機とは関わらない生産者

• 一般栽培の生産者
• 消費者と直接提携している生産者
• 独自基準のみで二者認証までを行う団体等と契約する生産者

★公的有機以外で独自基準・ 第三者認証を持つ団体等と契約する生産者

• 原則は、どの認証システムでも可。ただし、複数の団体と契約する場合、 複数の基準で認証を受ける必要がでてくる。
• 複数の団体と契約する場合で認証機関を指定される場合であれば、認証にかかる費用負担や作業量が増え選別 （帰属）を迫られる可能性もある。

　３　団体・流通業者にとっての基準・ 認証　

★公的有機のみを取り扱う団体・ 流通業者

• 外食産業や一般流通でこのケースが増える可能性あり
• 価格面などで輸入品への志向が大きくなることが考えられる

★独自基準をもち、 第三者認証を要求する団体

• 認証機関を指定する場合と指定しない場合がある。
• 別の団体の基準や指定認証を受けているものと、相互接続することで、 生産者の手間をはぶくケースも考えられる。
• 第三者認証を受けない生産者とは取引をしない。

★独自基準をもつが、 第三者認証を求めない団体

• 生産者との提携を重視するので、従来と変わらない。
• 法律によっては、「有機」表現が規制される。

　このように場合分けして考えると、今回のＪＡＳ法改正であっても、ガイドライン同様に一般流通が主な対象になると考えられます。大きな違いは、 罰則があり、「有機」および類似表現ができなくなることです。このことは、まがいもの有機が多い現状では正しいことのように見えます。 規制に一定の効果があることは、ガイドライン以降、まがいもの有機がある程度減ったことからも認められます。
　しかし、有機農業運動の主役である生産者にとって、必要ない部分での規制や作業負担が増えることも予想されます。 これらの生産者と提携している団体は、生産者本意でかつ消費者にとって信頼関係を維持できる取り組みが求められます。
　いずれにせよ、現在（99年３月）時点では、改正法案が成立する以前の状況であり、多分に予測の域を出ません。しかし、様々な問題を抱えて 「有機」表示の規制だけがひとり歩きしようとしていることは間違いありません。
　日本の環境や農業、食料生産全体の方向を作り上げる中で、有機農業をどのように発展させていくか。基準・認証の言葉に踊らされず、 この視点から、生産者、消費者、団体が、今回のＪＡＳ法改正の問題を考え、対応し、また、運動を形成することが必要です。